Институт сбора подписей в избирательном законодательстве.
Проблемы правового регулирования и практики применения.


В одном из августовских интервью в эфире радиостанции «Эхо Москвы» председатель ЦИК РФ Элла Александровна Панфилова в ответ на вопрос о том, почему существует такой анахронизм как сбор подписей, ответила: "Я согласна. Надо посмотреть, как-то очень это субъективно".

Точку зрения председателя ЦИК о необходимости обратить внимание на данный институт избирательной системы подкрепляет, в том числе и опыт прошедших 18 сентября 2016 года избирательных кампаний.

Современное избирательное законодательство в части регулирования процедуры сбора подписей, их последующего оформления и представления в избирательную комиссию, представляет собой систему отягощенных бюрократическими формальностями норм, в которых истинная цель института сбора подписей (выявление потенциальной поддержки кандидатов избирателями) уже становится не столь очевидной и подменяется иными целями, а сам процесс сбора подписей и их проверки нередко оборачивается на практике напряженным противодействием кандидатов и избирательных комиссий. И описывая происходящее при процедуре сбора подписей и их дальнейшей проверки вполне можно применить термин философа-материалиста Томаса Гоббса «война всех против всех». Данный конфликт составляет острую проблему, которая требует своего разрешения.

Возникновение такой ситуации было предопределено рядом обстоятельств.

Во-первых, как уже было сказано, это чрезмерная формализованность  процедуры, как с точки зрения самого порядка сбора подписей и заверения подписных листов, так и дальнейшей процедуры их проверки.

Во-вторых при общей позиции законодателя, направленной на смягчение требований к кандидатам (избирательным объединениям) в части их возможностей устранения недостатков в документах при регистрации, такая либерализация нисколько не коснулась рассматриваемого вопроса.

Изложенный подход законодателя, по нашему мнению, а не только «злой умысел» избирательных объединений и кандидатов или избирательных комиссий, приводит к невысокой инициативе выдвижения субъектов с последующей процедурой сбора подписей в их поддержку и далее низкому проценту регистрации кандидатов и избирательных объединений на основании представленных подписей, что уже дает почву для сомнений, а нужен ли такой механизм вообще.

Так на последних выборах депутатов Думы города Владивостока, состоявшихся в 2012 году всего по 17 округам было выдвинуто 147 кандидатов, из них в порядке самовыдвижения — 74. подписи в свою поддержку собрали и представили в избирательные комиссии 52 кандидата. Были зарегистрированы на основании представленных подписей — 10 (слайд 2).

На выборах главы города Владивостока, состоявшихся в 2013 году в порядке самовыдвижения было выдвинуто три кандидата. Подписные листы представил один, в последствии которому было отказано в регистрации (слайд 3).

На выборах депутатов Законодательного Собрания Приморского края, которые состоялись 18 сентября этого года, только два избирательных объединения смогли собрать и представить подписи избирателей, однако обоим было отказано в регистрации в связи недостаточным количеством достоверных подписей. По 20 одномандатным избирательным округам подписи представили только 12 кандидатов, из которых было зарегистрировано менее половины - 5 человек (слайд 4), (cлайд 5).

И хотя сравнение этих разных по уровню кампаний не является до конца корректным, тем не менее, мы видим существенное снижение числа кандидатов использующих для своей регистрации подписи избирателей. Это было связано, в том числе и с весьма  коротким периодом, отводимом на сбор подписей[I].

Мы можем условно объединить причины, по которым подписи избирателей признаются недостоверными, недействительными либо одновременно недостоверными и недействительными  в две группы.

В первую группу входят подписи, признанные таковыми в результате противоправных действий лиц, участвующих в процедуре сбора подписей (чаще всего это сборщики подписей и уполномоченные представители избирательных объединений). Такие нарушения, влекущие признание подписей недостоверными и (или) недействительными, дискредитирует саму суть процедуры.

В качестве примеров можно привести сбор подписей лицами, которые не имеют на это права в силу их статуса, например членами участковых избирательных комиссий (так в Приморском крае на выборах на прошедших 18 сентября этого года выборах в Законодательное Собрание, в совокупности таковых было выявлено — 8, в Костромской области было выявлено 29 таких случаев); Другой пример - сбор подписей, который не имел места в действительности, а подписные листы были сфальсифицированы. Так при проверке подписных листов одного из избирательных объединений на выборах в Законодательное Собрание Приморского края были выявлены «мертвые души» не только среди избирателей, но и среди сборщиков подписей.

К другой группе относятся банальные нарушения, допущенные в результате влияния человеческого фактора - обычной невнимательности, нарушения, носящие явно технический характер. Например, сборщик подписей не указал дату выдачи паспорта или наименование (код подразделения) органа, выдавшего паспорт. Или избиратель неправильно указал в подписном листе серию или номер своего паспорта, допустив ошибку в одной цифре.

К подобной категории нарушений можно отнести и те, которые связаны с различной трактовкой избирательного законодательства,  например, связанные с отсутствием единообразия в документах, в которых отражаются сведения о месте жительства избирателя.

В этой связи следует отметить отсутствие единой позиции в судебной практике по ряду принципиальных вопросов, связанных с признанием подписей достоверными, что вносит элемент неопределенности и создает фактор напряженности при проведении процедуры и принятии соответствующих решений.

Так, например, различаются позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ относительно объема сведений о месте жительства избирателя, сборщика подписей, проставляемых в подписных листах. По мнению Конституционного Суда РФ, «адрес места жительства должен указываться в подписных листах в том виде, как он отражен в официальных документах, удостоверяющих наличие у гражданина регистрации по месту жительства, а именно в паспорте гражданина Российской Федерации или свидетельстве о регистрации по месту жительства»[II]. Верховный Суд РФ, рассматривая конкретные дела, считает, что доводы представителей кандидатов и избирательных объединений в судах о том, что «сведения о месте жительства избирателей и лица, производившего сбор подписей, отражены в подписных листах в соответствии с данными, зафиксированными в их паспортах» правильно признавались судами несостоятельными[III].

Различное понимание в практике избирательных комиссий и судов вызывает разграничение исправлений и помарок; ошибки в написании сложных имен и отчеств, возможность сокращений.

В подобных случаях, основаниями для отказа в регистрации становятся недостатки в подписных листах, не связанные с фальсификациями и не свидетельствующие о том, что избиратели не ставили свои подписи в этих листах. Эти недостатки являются явно несоразмерными принимаемому решению об отказе в регистрации. И как следствие отказ в регистрации кандидата при выявлении десяти и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей, как это предусмотрено Федеральным законом № 67-ФЗ, вызывает серьезные сомнения с точки зрения соответствия этой нормы правовым принципам справедливости и соразмерности.

С правовой точки зрения, отказ в регистрации кандидата - это мера конституционно-правовой ответственности, которая может наступать только в случае совершения субъектом определенного правонарушения.

На наш взгляд, «нарушения», относящиеся ко второй группе, дают при проверке основания для широкого усмотрения в отношении кандидатов со стороны, как избирательных комиссий, так и судебных органов.

Анализ ведомостей и итоговых протоколов проверки подписей в поддержку списка кандидатов избирательных объединений на выборах Законодательного Собрания Приморского края, которые состоялись 18 сентября 2016 года (слайд 6) показывает, что наибольшее количество нарушений касалось указания в подписных листах сведений об избирателях, не соответствующих действительности (пп. «в» ч. 6.4 ст. 38 ФЗ № 67). Напомним, что в данном случае подпись признается недействительной только при наличии официальной справки органа, осуществляющего регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства либо на основании заключения эксперта.

На втором месте - нарушения, предусмотренные пп. «е» ч. 6.4 ст. 38 ФЗ № 67, заключающиеся в том, что даты внесения подписей избирателей проставлены не собственноручно, что также определяется на основании заключения эксперта.

И на третьем месте - нарушения, связанные с так называемым «пороком» сборщика, когда отсутствуют какие-то сведения о сборщике, либо они не соответствуют действительности, либо подписной лист не заверен сборщиком и т.д. (пп. «з» ч. 6.4 ст. 38 ФЗ № 67).

Все указанные виды нарушений, как правило,  являются системными и приводят к отказу в регистрации.

Какие изменения можно предложить в существующий порядок сбора подписей, чтобы не затронуть его основу, но в тоже время задать положительную динамику в развитие данного института.

Постараемся ответить на данный вопрос с объективной позиции, с учетом интересов всех сторон в избирательном процессе.

Действующему избирательному законодательству известен институт нотариального заверения подписей в подписных листах. Считается, что такой порядок призван снизить риск и случайных ошибок, и предоставления заведомо недостоверных и недействительных подписей.

Во-первых, в соответствии с ч. 18 ст. 37 ФЗ «Об основных гарантиях...» подлежат нотариальному заверению подписи депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в подписных листах в поддержку кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов РФ.

Во-вторых, согласно ч. 16 ст. 37 ФЗ «Об основных гарантиях...» Законом может быть предусмотрено, что при проведении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидат, избирательное объединение, обязаны составить и представить в комиссию список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, нотариально удостоверить сведения о лицах, осуществлявших сбор подписей, и подписи этих лиц, а также представить в комиссию список указанных лиц в машиночитаемом виде по форме, установленной комиссией, организующей выборы.

В настоящее время такие правила установлены в городе федерального значения Москва, Московской области, Ленинградской области. Псковской области, Калужской области, Тюменской области и некоторых других субъектах РФ.

Однако следует отметить, что нотариальный порядок удостоверения подписей зачастую не снижает количество избирательных споров. Так на выборах депутатов Законодательного Собрания той же Калужской области 13 сентября 2015 года именно с нотариальным заверением был связан отказ в регистрации одной из политических партий. Дело было в том, что нотариусы отказывались заверять сведения, в которых в адресе места жительства был указан муниципальный район, как раз потому что последний не был указан в паспорте у сборщика. Вряд ли институт, направленный, казалось бы, на совершенствование механизма, должен работать на его усложнение[IV]

Кроме того, нотариальное заверение списка сборщиков, не гарантируя юридическую «чистоту» собранных подписей, обременяет и без того трудоемкую процедуру  сбора  подписей собой дополнительной формальностью.

По нашему мнению, федеральному законодателю необходимо ввести регистрацию сборщиков соответствующей избирательной комиссией по аналогии с регистрацией уполномоченных представителей избирательных объединений, доверенных лиц, при этом одновременно следует упростить сами подписные листы.

Дело в том, что роль сборщика на данном этапе избирательной кампании велика. Это такой субъект избирательного права, за противоправные действия или ошибки которого кандидат или избирательное объединение могут понести меры конституционно-правовой ответственности.

Получение от сборщика заявления о согласии быть сборщиком, включающее в себя полную информацию о сборщике, указание на отсутствие ограничений для сбора подписей позволит, с одной стороны, избирательной комиссии проверить данного сборщика до начала сбора (например, не является ли он членом участковой избирательной комиссии, и жив ли он вообще), а с другой стороны, позволит упростить форму подписного листа, в котором уже будет достаточно указания на его фамилию, имя и отчество, подписи и даты заверения (по аналогии с заверением подписных листов кандидатами или уполномоченными представителями избирательных объединений).

Правовая регламентация процедуры регистрации сборщиков подписей, направленная на повышение их статуса в процессе сыграет позитивную роль, упрощая и саму процедуру сбора подписей и процедуру их проверки не искажая общую цель данного института — легитимацию последующего участия в выборах кандидата или избирательного объединения.

С другой стороны требует обратить на себя внимание обстоятельство касающееся последствий фальсификаций при сборе подписей с точки зрения адекватности предусмотренных санкций.

Так, в результате проведения проверки порядка сбора подписей избирателей в поддержку выдвижении списков кандидатов двух избирательных объединений (Всероссийской политической партии «ПАРТИЯ РОСТА», регионального отделения ВСЕРОССИЙСКОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ «РОДИНА» в Приморском крае), а также на основании письменных заключений экспертов, Избирательной комиссией были выявлены многочисленные факты выполнения подписей избирателей от имени одних лиц другими лицами. Поскольку подделка подписей избирателей, а также заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов) являются уголовно наказуемыми деяниями, ответственность за которые предусмотрена частью 2 статьи 142 Уголовного кодекса Российской Федерации, избирательная комиссия обратилась в Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Приморскому краю для проведения проверки по выявленным фактам нарушения закона, установления лиц, причастных к совершению правонарушения и решения вопроса о привлечении таких лиц к ответственности в соответствии с действующим законодательством. Однако Следственный комитет не усмотрел в материалах состава преступления и направил материалы в прокуратуру для привлечения виновных лиц к административной ответственности по статье 5.46. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В данном примере, при таких массовых случаях подделки подписей избирателей к виновным лицам может быть применена санкция лишь в виде административного штрафа от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей. Столь мягкая ответственность несоразмерна с конституционно-правовыми последствиями  для кандидатов и избирательных объединений. По сути, незаконные действия, связанные с подделкой подписей избирателей совершенные сборщиками подписей, законными представителями лишают субъектов выдвижения их конституционных прав (слайд 7), (слайд 8).

Поскольку подделка подписей избирателей влечет целый комплекс административных мероприятий связанных с их проверкой и такие крайние последствия как отказ в регистрации, то имеет смысл криминализации указанных деяний (слайд 9).

Отдельно нужно отметить продвижение технологий с целью сокрытия нарушений при сборе подписей, направленных на усложнение процедуры их проверки  избирательными комиссиями. Так имели место случаи, когда представители избирательных объединений брошюровали подписные листы в папки по 1500 листов, которые не могут быть разделены, а также намеренно разобщали подписные листы, собранные одними сборщиками, что существенно усложняло процедуру проверки (слайд 10).

Отсюда следует необходимость регламентации порядка представления подписных листов для их проверки. Считаем, что при представлении подписей следует ввести правила брошюрования папок с ограниченным количеством листов в каждой папке, либо брошюрование подписей с их систематизацией относительно сборщиков подписей. Это существенно сократить время проверки и улучшит ее качество.

По нашему мнению, количество технических нарушений при сборе подписей и число избирательных споров по данным нарушениям может быть решено также  путем увеличения  периода, предназначенного для их проверки[V] в совокупности с введением возможности устранения технических недостатков.

В целом следует отметить, что отдельные аспекты процедуры сбора подписей нуждаются в совершенствовании. В противном случае этот институт на практике не будет достигать свою реальную цель и возможно превратиться в уходящий в историю рудимент.



[I]Так, например, согласно ч.9 ст.33 ФЗ № 67 установленный период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей, на  выборах в органы государственной власти субъектов РФ должен составлять не менее 30 дней. Согласно ч.1 ст.40 Избирательного кодекса Приморского края  выдвижение списков осуществляется за 75 дней до дня голосования, и заканчивается не позднее чем за 45 дней до дня голосования, то есть составляет ровно 30 дней. При этом в этот период нужно и конференцию провести, и документы  для выдвижения собрать ,  и  избирательный счет открыть , собрать подписи, а также их сброшюровать и представить в избирательную комиссию.

[II]Определение Конституционного Суда РФ  от 03.07.201 № 1483-0

[III]Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 16.03.2016.

[IV]Интересный факт: известны случаи, когда некоторые кандидаты по своей инициативе заверяют у нотариуса подписи избирателей в подписных листах, более того, утверждают в суде, что избиратели расписывались в кабинете у нотариуса, а последний заверял их подписи, как раз для того, чтобы избежать подозрений в фальсификации

[V]В настоящее время в соответствии с ч. 20 ст.37 ФЗ № 67, такой срок не может превышать 10 дней, что представляется явно недостаточным.